安徽等多省政府性债务远超全国平均水平 今年为还款高峰

《债务政府》发表后不久，时任监利县棋盘乡党委书记的李昌平给总理写了一封公开信《一个乡党委书记的心里话》，在当时引起了很大的反响。

李昌平在信中将棋盘乡的债台比作珠峰，“农民负担一年比一年重，村级集体亏空一年比一年多，乡镇财政赤字一年比一年大。我们棋盘乡不搞任何建设只交上面的税费，发干部的工资，支付债款利息，收支两品，乡村每年净亏1000万元。这样下去基层组织和政府怎么运转？”

从2013年的审计结果看，乡镇政府的债务总额虽然达到3640多亿元，但在地方债的占比仅为3%左右，远低于其他三级政府的负债率。

这其中的原因，一方面是自2007年开始，中央和地方政府采取明确偿债责任、建立财政奖补机制等措施化解存量债务，包括农村义务教育负债、农村公共服务体系建设负债、乡镇基层政权机构建设负债等；而更主要的是，进入新世纪后，地方政府的融资方式发生转变，大量的地方融资平台、城建投资公司如雨后春笋般兴起，使市、县两级政府取代乡镇政府成为地方债务的主体。

1994年，中央开始推行分税制改革。这一改革减少了地方政府的财权而事权则不断加大，导致地方政府的财政资金缺口越来越大，迫使地方政府通过举债来寻找资金来源。

据财政部数据显示，2012年，中央财政收入5.592万亿元，占财政总收入的49.5%，地方财政收入6.129万元亿，占财政总收入的50.5%；中央财政支出6.4148万亿元，占财政总支出的37.9%，地方财政支出10.5281万亿元，占财政总支出的63.1%。

根据之前《预算法》的规定，地方政府不得发行地方政府债券，只有得到财政部的明确批准才可进行负债，但这种明示批准很难取得。作为应对措施，地方政府设立了很多平台公司。通过这些平台公司，地方政府避开了财政约束，进行负债。

这种冒险的做法在2009年开始变得变本加厉。

这一年，为了抵御全球金融危机，中国推出了四万亿的经济刺激措施。这直接导致地方债呈几何级式增长。因此，很多经济学者认为目前中国的地方债问题，正是源于那场大规模的刺激计划。

据国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员魏加宁介绍，2009年的贷款有百分之四十流向了地方政府的融资平台，“城投债、地方债、信托、银行理财，转来转去钱其实还是给了地方政府”。

地方政府为何欠债？

由于地方政府的负债最终都会由中央的信誉和财力担保，不断增加的地方债务让中央也越来越担心。2011年至今，仅审计署就对地方债展开了三次审计，规模一次比一次大，间隔一次比一次短。同时，各界也开始反思地方债问题背后的深层原因。

清华大学经济管理学院教授雷家骕认为，“太穷”而且有着迫切发展的愿望，是政府举债的重要原因。

1994年的分税制改革使得地方政府的财权相对减少而事权则不断加大。地方政府除了发展经济外，还需要负责提供普通教育、社会保障、环境保护等一系列纯粹的公共服务，使得用于发展经济的资金严重不足。

而长期以来，政府投资一直是拉动经济增长最重要的“马车”。尤其是2008年后，中央政府推出经济刺激计划用于“铁公基”项目建设，并给地方政府规定了资金配套比例。在此背景下，地方政府被迫依托原有的城投公司和新建的投融资公司大量举债，以解决资金困境。因此，投资拉动型的经济增长方式，被认为是导致地方政府债务不断增加的重要原因。

在这种模式下，不合理的官员考核制度使得地方官员借贷的欲望不断膨胀。当前，基层政府官员考核中，政府财政收入、工业产值、招商引资情况是最为关键的指标。王惠玲说，“换言之，决定官员升迁的，依然是辖区经济发展情况。”

她认为，在中国目前经济发展仍由政府主导的局面下，大量的财政投资，无疑是促进经济发展的捷径。地方官员为了大量投资而大量借贷，以经济发展换取政绩和前程。

在这个过程中，中央政府对地方政府的预算约束偏“软”，又为地方官员疯狂举债提供了便利。

在中国，一旦地方政府有财政危机，中央政府会作为兜底人为地方政府提供了隐性担保。这种救助预期使得地方政府举债的潜在成本和收益不对称，导致地方政府产生过度举债的冲动。同时，地方政府的决策者在任期内举借的债务，大多是其结束任期后偿还，这样使得举债决策者并不承担债务偿还的责任，这必然助长地方政府举债的积极性。

魏加宁说，“中国是单一制的体制，这就相当于一艘大船，船舱都是通着的，中间没有隔断。地方政府债务之所以上升这么快，也是因为中央政府这艘大船会兜底。大家都在打破头去借债，谁都没有为未来负责，一个地方政府官员任期最长是5年，上一任债没还就走了，下一任来了之后看到这种局面，肯定是去借，债务后人去还。”

预算软约束还表现在金融体系方面。

“地方融资最早是由国开行贷款，国开行是政策性银行，贷款期限比较长，成本也比较低。”魏加宁说，“按道理应该是政策性银行往前冲，商业银行往后撤。事实恰恰相反，商业银行冲过去给平台贷款。”

商业银行等金融机构大多是国有控股企业，与当地政府有千丝万缕的联系，由于有政府部门的担保，银行和金融机构在给融资平台公司或政府所属企业提供资金时往往放松审查标准。有数据显示，地方债务的近80%来自商业银行等金融机构的贷款。

如何防控债务风险？

在经过反复斟酌后，2014年10月初国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》(即43号文)。这也被认为是迄今关于地方债事项最全面的权威文件。