公民参与环境保护 是否“有名无实”？

2015.07.28 第29期

近日，中国环保部发布《环境保护公众参与办法》，明确公民、法人和其他组织发现地方各级人民政府、县级以上环境保护主管部门不依法履行职责，有权向其上级机关或者监察机关举报，环境保护主管部门支持和鼓励公民、法人和其他组织对环境保护公共事务进行舆论监督和社会监督。这是自新修订的环保法实施以来，首个对环境保护公众参与作出专门规定的部门规章，将于今年9月1日起正式施行。

一直以来，我国公民参与环境保护活动的积极性并不高。以安徽为例，据有关媒体报道，自《安徽省环境违法行为有奖举报暂行规定》（2014年1月）和《合肥市环境违法行为有奖举报办法（试行）》（2010年10月）施行以来，安徽省环保厅和合肥市环保局至今只发出两笔奖金，其中一笔奖励仅1000元。这一情形折射出“环境违法举报鲜有人问”的尴尬现实。值得注意的细节是，在安徽省环保厅查实的三起环境污染案件中，其中两起案件举报人放弃领奖，也反应出公民对自身安全的谨慎小心及对公权机构的不信任。最终，公民参与环境保护活动极有可能落入“有名无实”的境地。

检举与告发 需要制度来保护

检举与告发，是公民参与环境保护活动的核心所在。因此，参与有“实”，首先是对检举人的保护，一直以来，由于存在可能的打击报复，很少人会站出来揭发违法行为，而调查部门多采取被动式反应的工作方式，在无人检举时，调查部门一般不会主动查处。另外，即便主动查处，在取证、起诉等阶段，由于缺乏关键证人或证据，调查亦会难产，因此很多环节违法问题都会因“公众冷漠”而横行。

因此，这就要求在检举和告发的同时，需要匹配一套完善的检举人保护制度，只要切实的保护检举人的安全，消除他的后顾之忧，才能调动公民积极参与公共活动监督的积极性。就在7月26日下午，一篇《关于“中福在线”彩票严重违规运营的实名举报》将新华社《经济参考报》首席记者王文志推到了风口浪尖之上，对于此次举报泄露，王文志表示不知情，而据了解，在2013年至2014年，其两次向中纪委实名举报华润集团董事长宋林严重违纪违法问题，收到两次电话威胁，无疑反应出中国检举人的检举与告发需要制度来保护。

检举分成 以利益驱动利他主义

虽然举报有奖，但在此次安徽环境违法举报的尴尬现实中，其实行的奖励制度也显得较为繁琐，在未有完善的检举人保护制度前提下，检举无重奖也成为了公民参与无“实”的另一面，就“对于调查属实的举报，根据举报内容和性质将给予举报人300元以上3000元以下的奖励。”（《安徽省环境违法行为有奖举报暂行规定》）而言，很难激发公民参与环境保护的积极性，何况合肥市环保局的人士说，“因为经费有限，所以想拿到奖励并不容易。”

所以，借鉴国际上流行的“检举人分成制度”显得尤为必要，一般而言，对于环境违法行为，公民亦有保持沉默的权利，所以实行利益驱动机制，让检举人尽量趋向利他主义，这在环境保护领域中尤为重要。据了解，美国1989年施行的“吹哨人保护法”规定，司法部如果在受到举报人投诉、告发并决定作为原告或证人参与起诉，举报人可以分到赔偿额的13%至25%，如果司法部不参与，检举人可以自行调查、起诉，可分到罚款的25%至30%。在此激励下，公民参与环境保护活动的积极性将大为提高。

因此，公民参与环境保护活动有“实”，需要国家在人身保护和物质奖励做出进一步的探索和完善，这样才能激发公民参与环境违法行为的监督，那“一年半只发出一笔奖金”的现象也就无存了。