立法法修正案草案：征税须由法定 限行不能任性

原标题：15年来首次修改，立法法修正案草案提请十二届全国人大三次会议审议

征税须由法定 限行不能任性

十二届全国人大三次会议8日下午在人民大会堂举行第二次全体会议，受全国人大常委会委托，张德江委员长向大会报告工作。会议并听取了关于立法法修正案草案的说明。

推进反腐败国家立法

在立法工作上，既治大气污染，又立政风之律；在监督工作上，立足新常态，着眼防风险；在代表工作上，加强与代表联系，同时注重把好代表“入口关”……张德江作的全国人大常委会工作报告，直面当前社会普遍关注的热点、焦点、难点问题，提出了今年全国人大常委会的若干工作要点。

一是推进反腐败国家立法，研究修订行政监察法。二是加强生态等领域立法，继续修改大气污染防治法。三是适应经济新常态，推动中央决策部署落实。四是关注政府债务管理情况，今后一年将听取审议国务院关于加强政府债务管理情况的报告。五是切实加强党对人大代表选举工作的领导，把好代表“入口关”。六是推动人大制度与时俱进。

立法法首次修改

立法是国家的重要政治活动，立法法则是规范国家立法活动的重要法律，是“管法的法”。作为十二届全国人大三次会议的重要议程之一，立法法修正案草案8日提请大会审议。

这是立法法颁布15年来的首次修改，对于完善我国立法体制，提高立法质量和立法效率，建设社会主义法治国家，具有重要的现实意义和长远意义。

“为了适应立法工作新形势新任务的需要，贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，总结立法法施行以来推进科学立法、民主立法的实践经验，适时修改立法法，是十分必要的。”全国人大常委会副委员长李建国8日向十二届全国人大三次会议作立法法修正案草案说明时指出。

“这次修改包括发挥立法引领推动、人大立法主导这两个作用，着力提高立法质量，拓展公众有序参与立法的途径和方式，中央和地方立法权限的划分和调整等很多方面，绝不是一个简单的法律的修改。”全国人大常委会法工委研究室主任梁鹰说。

根据一些常委会组成人员和地方的建议，草案将“税收”专设一项作为第六项，明确“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”只能由法律规定。

为进一步明确规章的制定权限范围，推进依法行政，草案规定，制定部门规章，没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令依据，不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力、减少本部门的法定职责等等。

不难看出，这些修改更加注重对公民权益的保障，也进一步厘清地方政府权力的边界，明确了宪法、法律、法规、规章严格按照一定的层级关系，体现了对法律的尊重。

税不能说征就征了

去年年底至今年年初，成品油消费税连续多次上涨；2011年最高人民法院出台婚姻法司法解释，涉及夫妻房产分割，一些地方还要加征“夫妻房产加名税”……类似的任性加税不胜枚举，让我们口袋里的钱不经意地被“掏走”。

立法法修正案草案将“税收”的专属立法权单列，并规定“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”只能制定法律，即“税收法定”。

中国政法大学终身教授应松年：我国现行的18种税中，只有个人所得税、企业所得税和车船税等3种税是由全国人大及其常委会制定法律开征，其他15种税都是国务院制定暂行条例开征的。今后立法法明确“税收法定”原则，意味着政府收什么税，向谁收，收多少，怎么收，要通过人大来立法决定。如果这次会议上，立法法修正案草案审议通过，凡是开征新税，都要通过全国人大及其常委会制定法律。

不能说限行就限行了

一些地方政府出台车辆限行、住房限购等制度。比如北京市通过市政府通告将机动车限行延续至今，深圳市在去年年底突然发布通告对机动车限购。政府维护公益采取一些措施可以理解，但有没有想过自己是不是有这样任性的权力？

草案新增明确规定：没有法律、行政法规、地方性法规依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力、减少本部门的法定职责。

中国政法大学副校长马怀德：目前地方实施的限行限购措施，基本上可视为规章性文件。很多法律赋予的公民权利被规章和规范性文件限制、蚕食。限购、限行等限制公民权利的规范性文件，表面看起来有依据，但从法律上讲，对于限行、限购，无论是规章还是规范性文件都是没有这个权力的，实际上违反了“职权法定”原则。

城管执法将不再是“黑户”

城管执法问题在各个城市问题突出，但城管机构及其执法权在法律上长期是“黑户”。类似的，一些地方在城市管理、环境保护等方面长期没有法律支持，自我设权或者无法可依问题突出，这些问题如何解决？

草案新增规定：较大的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，法律对较大的市制定地方性法规的事项另有规定的，从其规定。

南开大学法学院副教授李晓兵：目前，在全国享有地方性法规制定权的城市有49个。立法法修正案草案如果审议通过，282个设区的市都将享有地方立法权。设区市的地方立法权与基层社会管理、老百姓生活关系密切，比如城管，现行城管体制缺少法律依据，城市有了立法权后，就能制定地方性的城市综合执法法规。

可以在立法机关表达意见

国家制定法律，老百姓只能从报纸、电视知道法律制定的过程，虽然通过全国人大网站也能发表对法律的意见。立法法能让大家有机会走进最高立法机关，和立法者面对面谈谈意见吗？

草案新增规定：法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整的，可以召开听证会，听取基层和有关群体代表、有关部门、人民团体、社会组织和有关专家等方面的意见。

北京大学教授姜明安：听证会不同于论证会，“论”是听取学者专家意见，保障立法的科学性；“听”则是听取所有参加人的观点，解决好利益调整和平衡。

马怀德：即使是普通老百姓，为了说明自己的意见，也有机会走进立法机关为自己争取利益，发出自己的声音，直接参与立法工作。

提出审查政府文件将得到反馈

房子被拆迁了，很多人认为拆迁不合理，于是会怀疑房屋拆迁条例有问题、不合理，随后向全国人大及其常委会提出申请审查拆迁条例，虽然材料递上去了，但是没有下文。

草案增加规定，全国人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开。

应松年：现行立法法中没有审查情况公开的规定。现在备案审查中，遇到比较突出的问题是对公民提出的审查建议缺少反馈，这在一定程度上影响了备案审查制度作用的发挥。这次修改规定了可以将审查、研究情况向提出审查建议的当事人和公众公开，能够积极回应社会关切。

专家呼吁，收费也该法定

管住伸向老百姓兜里的“那只手”

近年来，多位全国人大代表、全国政协委员都对遏制行政事业收费提出了议案、提案和建议意见。今年全国人代会上，也有多位全国人大代表提出规范收费的建议。

3月8日下午，立法法修正案草案提请全国人民代表大会审议。多位代表委员、专家学者表示，希望“收费法定”能够写进立法法中，通过法律管管“乱收费”，给费的“收”和“支”好好定个规矩。

现象：一些行政收费疑问多

水费、电费、汽油费，隐藏附加；档案保管、高速公路、机场建设，费费抽头。

来自河南的全国人大代表、辉县市孟庄镇南李庄村党支部书记范海涛经过认真调研，算了一本账：以城乡居民电价为例，河南省普通居民用1度电需缴纳的“附加费”共4.68分。

“按去年河南全省城乡居民生活用电量估算，光是这‘附加费’就10多个亿。一度电竟然包含如此多的收费？缴费单上不显示，群众不清楚。”范海涛说，在调研中还发现，一些本应“取之于民、用之于民”的附加费，正通过种种手段用来补贴企业，甚至成为部门的“小金库”。

呼声：收费应戴上“法定”紧箍

专家认为，“收费”也应当由立法机关制定法律来加以规定，写进立法法中。北京大学教授、行政法专家姜明安说，无论是税，还是费，要从老百姓口袋里无偿收取钱款，都应当通过全国人大及其常委会制定法律来规定。

“必须用法律手段把伸向老百姓兜里的‘那只手’管住、管好。”全国人大代表谢子龙建议，这次应当借助立法法修改的契机，认真治理乱收费，从法律层面对行政事业性收费加以约束，也让公众通过法律和立法机关对行政事业性收费进行监督。

2014年8月，立法法修正案草案首次提请全国人大常委会审议时，全国人大常委会委员尹中卿、谢旭人提出，对非国有的征收包括征收实物财产和货币财产，因此征税、行政性质收费以及政府性基金，都应当制定法律。

前景：“收费法定”还有多远？

记者调查发现，早在2005年3月十届全国人大三次会议期间，已有代表提出议案，建议加快立法进程，把行政收费纳入法制化、规范化轨道，而国务院法制办也进行了相关调研，但是之后没有了下文。

资料显示，早在2005年，全国行政事业性收费总额达4000多亿元。专家表示，经济社会已经快速发展了十年，目前收费的“盘子”肯定会比这个规模大得多。

中国政法大学副校长马怀德分析指出：“由于我国的收费规模非常大，在财政收入中的占比也很大，如果完全将收费设定权上收到‘法律保留’条款中，由全国人大及其常委会制定法律决定收费，估计百分之八九十的收费都要取消。”

马怀德认为，目前立法法的修改，把“税收法定”原则写进去都很困难，规定“收费法定”就更难了。因此他建议：如果暂时立法法无法加入“收费法定”条款，则应该继续制定专门的行政事业收费法或者条例。

三位法律专家就立法法修改接受新文化记者采访

扩大地方立法权不用担心被滥用

8日下午，十二届全国人大三次会议举行第二次全体会议，听取了全国人大常委会副委员长李建国所作的立法法修正案草案的说明。立法法实施近15年来将迎来首次修改。作为“管法的法”，立法法的修改引起了社会的广泛关注。

新文化记者昨日就立法法的相关问题，采访了三位专家。

北京大学法学院教授、行政立法研究组成员姜明安：

立法法管不了“红头文件”

新文化：立法法2000年制定，至今15年了，是什么原因促使对立法法进行修改？

姜明安（北京大学法学院教授、行政立法研究组成员）：修改而且大修立法法的原因有三：

一是“四个全面”对立法提出了新需求，而现行立法的效率和质量远远适应不了这种需求；

二是我国立法存在着部门主导的倾向，没有很好地和充分地反映和体现公共利益，没有很好地和全面地反映和体现社会各个不同阶层、不同群体的人民群众的利益。必须通过修改立法法来纠正这种偏向；

三是现行立法既存在需求大而供给不足的问题，也存在乱立法、滥立法、违法立法、越权立法的问题。要解决这两方面的问题，均需要动较大的手术修改现行立法法。

新文化：您参加过立法法试拟稿的起草，当年立法过程中争议的焦点是什么？

姜明安：1998年和1999年，我作为行政立法研究组的成员，参加过立法法试拟稿的起草。整个起草过程里，对立法涉及到的每一个问题，甚至每一个条款，都有争议。这是因为没有现成的国外立法和现成的法律文本借鉴和参考。

当时让我印象深刻的争议是在全国人大或人大常委会要不要设立专门的违宪违法审查机构，违宪违法审查要不要确立具体的可操作性程序，如受理时限、审查时限，向审查申请人反馈审查结果的时限等。这些问题在这次修改过程中仍是争议较大的问题。

新文化：关于授权立法，修正案为何规定“授权的期限不得超过五年”？

姜明安：比如全国人大常委会1984年作出《关于授权国务院改革工商税制和发布有关税收条例（草案）的决定》、1985年作出《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》，然后国务院根据这些授权进行行政立法，这些都是授权立法的例子。

之所以要规定授权的期限不得超过五年，目的在于保障宪法授予全国人大和全国人大常委会的立法权不被行政机关侵越，全国人大及其常委会能真正有效控制国家。

新文化：扩大地方立法权会不会导致滥用？该如何监督和审查？

姜明安：这个完全没有必要担心，因为立法法当中提供了一些保障，比如把重要立法事项保留在全国人大及其常委会，地方无权染指；比如确立了上位法效力高于下位法的原则，凡是中央和省级人大及其常委会已经立法的事项，市级人大不能制定与之抵触的地方性法规；比如建立了对法规的违宪、违法监督审查制度，监督审查机关既可以通过接受备案主动审，又可以接受机关、团体、组织和公民申请被动审。地方立法机关如果乱立法，滥立法，不仅相应立法会被撤销或宣布无效，其负责人和有关责任人员还将被追究法律责任。我个人不太担心地方人大滥用立法权，倒是有点儿担心地方人大不敢积极行使立法权。

新文化：“红头文件”是否可以审查？

姜明安：“红头文件”是指行政法规、规章以外的，各级政府和政府部门发布的具有普遍约束力的决定、命令，又称“行政规范性文件”。广义的“红头文件”还包括各级党委和党的工作部门发布的规范性文件。“红头文件”不属硬法的范围，不由立法法调整。但是“红头文件”更需要审查，它们目前没有统一的法律调整，违法的概率比法规、规章要高得多。所以建议尽快制定《规范性文件法》，规定“红头文件”的制定权限、制定程序和监督审查机制。在全国性法律出台以前，应鼓励地方先制定这方面的法规进行探索。

全国政协委员、南开大学法学院副院长侯欣一：

原则性立法计划还是需要的

新文化：立法法跟老百姓有何关系？

侯欣一（全国政协委员、南开大学法学院副院长）：一般人理解，立法法是管法律的法，觉得离自己的实际生活很远。实际上，立法法跟每位公民都非常近。比如说，收容审查制度被废止。

原来，公安系统有一个自己的行政法规，对那些没办法证明自己身份的人可以进行收容审查，这是对公民自由权利的严重伤害。我们也提了很多呼吁，但也没有实质性的改变。

但是2000年立法法出台了，它明确规定，对公民人身自由的限制只能通过法律来规定。学者就抓住这样一个条款，向全国人大上书，要求对这个法规的合法性进行审查。国务院迅速把收容审查制度废止。我们再出门，就不用担心被收容审查了。

新文化：全国两会上，很多代表委员都提出对各种法律进行修改或设立。如果修正案草案通过，会不会在一段时间内出现立法高发的情况？

侯欣一：这是学术界比较关注的。以往要纳入人大的立法计划，到底要不要在立法法中做一个原则性的规定，在学术界有不同的看法。一方面，每个人都怀揣着立法的想法，什么都想法制化，每年提的立法建议是非常非常多的。如果没有立法计划，全国人大常委会没有办法来安排。

但如果有立法计划，怎么能把合理的立法要求纳进去？随着时代的改变、环境的改变，它还适应不适应？大家又觉得分寸难以掌握。

新文化：您的建议呢？

侯欣一：我觉得，还是应该有一个原则性的立法计划。否则，每个人都有自己的想法，呼声一旦高了，就有可能出现立法机关挡不住的局面。那么，就可能匆忙立法。但后果什么样，谁也不敢保证。

比如说，有人要求修改法律，对婚外恋进行严惩。假如真被纳进法律，我们知道，民事案件一般遵循谁主张谁举证。如果要证明配偶有婚外情，怎么办？结婚那天起，就得配一个录音机，配一个高倍的、很小的照相机，然后24小时跟踪对方来取证。大家想想，夫妻双方这样做的话，婚姻关系怎么维系？像这样的规定，老百姓是不会考虑的，认为有过错就得承担责任。但从法律层面，是没法操作的。

再比如说，很多人都呼吁性骚扰立法。我见到一个出台的有关性骚扰的条例很有意思。例如规定在私密空间里，比如说电梯里，向对方的要害部位看多少秒就叫性骚扰。想一想，怎么操作啊？我们每个人以后就得配备一个秒表，进了电梯见到异性，就提醒对方，你不要看我了，再看我就要掐表了。因为不通知对方，私自取证也无效，还必须告诉对方我要掐表了。像这样的规定，让人们以后怎么相处？

国家行政学院法学部教授杨伟东：

立法原来追求“有”现在追求“好”

新文化：有人说立法法的修改，体现着我们对立法追求的变化，您怎么看？

杨伟东（国家行政学院法学部教授）：立法法是2000年通过，这15年来变化最大的就是我们对立法的追求。原来追求是有涵盖性，各个领域当中都要有（相应的法律法规），今天我们的追求是不仅要有，还要好。我想这也是这次修订最大的动因。

新文化：本次立法法修正案的亮点何在？

杨伟东：首先从宏观上说，目标追求的变化是从有到好，这是贯穿我们立法当中最核心的精神，也是本次修订当中最重要的内容；第二是在这个框架下，对立法体制的调整，特别是跟税收有关的内容，这些应该是全国人大保留的事项，对地方的立法权限做出了严格的限制，通俗点儿说就是地方立法不能任性；第三是对立法程序当中的要求，如何让立法程序更科学、更民主、更开放，是修正案当中最为重要的一点。

新文化：您觉得本次修正案还有哪些不足？

杨伟东：我觉得，目前最大的问题是如何来保证法律能够正确实施。当然这个不能通过立法法来解决，但这是要求在相关的立法当中去全面考虑的，立法需要根据现实需要加强针对性。

各种规则制定的越来越多，如果法律和规则冲突，怎么去解决，怎么能够去保障统一？既要发挥各机关的作用，也要发挥公众的作用。

新文化特派北京记者 袁静伟 王小野 本版稿件除署名外据新华社